繁文縟節拖累經濟成長 導致不公不義

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在歐巴馬總統任期內,我有幸擔任資訊法規辦公室(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA)主任。資訊法規辦公室是個很不起眼的單位,編制大約只有50人,卻扮演美國政府裡的要角,協助監督這個管制型國家(regulatory state)的運作,牽涉的領域包括醫療保健、環境保護、公民權益、道路安全、職業健康、食品安全、農業,甚至國土安全。但資訊法規辦公室的建置根據的卻是1980年通過的「文書作業精簡法案」(Paperwork Reduction Act, PRA),法案的核心任務當然是要精簡文書作業。

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這就是我所謂失敗的地方了。我在資訊法規辦公室工作的期間,多半把注意力放在重大、容易引人注目的問題上,像是經濟成長、醫療改革、金融穩定、氣候變遷、潔淨空氣、潔淨用水、種族與性別歧視、公共衛生、道路安全。精簡文書當然也很重要,但還排不上前幾名。這種結果不能說完全錯誤,但也不能算是那麼正確。就因爲有過多的文書作業,無數原本可能讓許多人受益的計劃,最後落得失敗收場。有些時候,行政負擔就是會使經濟成長減緩,造成普遍的不公不義,甚至影響人民的健康。

有時候,受害者是企業,無論規模大小,無論是成熟企業或新創企業,全都可能受害;有時候,受害者是需要某種執照或許可的人,他們有可能只是求取一份工作;有時候,受害者是整個社會最弱勢的成員,像是病痛、殘疾、年老、貧窮,或是喪志的人;還有些時候,文書作業與相關負擔就是會讓某些特定羣體受到影響,像是女性與有色人種。在我四年的任期內,要到相當後期纔開始努力解決這個問題,但爲時已晚,效果有限。

在那之後的幾年,我們對各種文書要求、等待時間、申報要求、批准流程等等造成的傷害有更多的理解。部分的理解來自第一線現場:公務人員是如何要民衆做出各種宛如雜耍跳火圈的要求,使他們受害;也有部分的理解是來自於人類心智與對其限制的研究,這有助於解釋爲什麼這些文書負擔會造成這麼大的負面影響;還有部分的理解是來自私部門,民間企業同樣可能出現淤泥效應,使顧客受害,也使員工受害。

很多時候,公家機關對於自己提出的文書與相關要求,可能完全沒想過會造成什麼結果。但也有很多時候他們其實清楚得很,醫院、企業、大學與其他機構也是如此。

如果要求民衆去跳火圈,就可能出現各種壞事。有些壞事可能出人意料,但最不讓人驚訝的壞事,大概就是有些民衆就會選擇乾脆不跳了。這種選擇或許合理,又或者是必要的自我保護,但很多時候也會形成悲劇。好消息是,很多辦法都能在這裡幫得上忙。

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